Amparo minero: certeza jurídica no es lo mismo que estabilidad normativa

• Por Patricio Cartagena D. Abogado, Presidente de CAMMIN. //

El Proyecto de Ley (PdL) de Amparo Minero fue aprobado en general por la Comisión de Minería de la Camara de Diputados. Entra ahora a su discusión en particular, que es el espacio legislativo donde el articulado puede perfeccionarse antes de quedar fijado. La industria ha valorado favorablemente el proyecto: corrige el error más grave de la Ley N° 21.420, elimina la escala progresiva de patentes y ofrece al sector una señal de estabilidad en un ciclo de inversión que Chile necesita aprovechar. Pero eso no debería traducirse en silencio frente a las brechas que el texto todavía contiene.

CERTEZA JURÍDICA COMPETITIVA: EL ESTÁNDAR QUE IMPORTA

La ventaja competitiva de una jurisdicción minera hoy no se juega únicamente en la geología o en la carga tributaria. Se juega en la calidad de las decisiones que el sistema institucional produce y en la confianza que esas decisiones generan en horizontes de largo plazo.

La certeza jurídica competitiva -que incluye predictibilidad en la actuación administrativa- no es lo mismo que estabilidad normativa. Una ley puede ser estable y, sin embargo, generar incertidumbre operacional cuando su ejecución depende de criterios discrecionales, de pronunciamientos sin plazo definido, o de reglamentos que tardan años en dictarse. Un concesionario minero que no sabe cuánto tiempo tiene SERNAGEOMIN para calificar su solicitud, ni qué ocurre jurídicamente si el Servicio no se pronuncia, no tiene certeza. Tiene un texto legal que le promete estabilidad y una práctica administrativa que le niega predictibilidad real. Ese es el estándar contra el cual debe medirse el Proyecto de Ley: no si mejora respecto de la Ley N° 21.420, sino si instala un régimen que la industria puede incorporar con confianza real a su modelo de negocios.

EL MODELO HÍBRIDO Y EL PROBLEMA ESTRUCTURAL QUE PERSISTE

El Código de Minería de 1983 optó por un sistema de amparo objetivo y predecible: el pago de la patente era condición necesaria y suficiente para mantener la concesión. Sin calificación de mérito. Sin evaluación de actividad. Sin discrecionalidad administrativa. La Ley N° 21.420 alteró esa lógica al introducir un esquema híbrido que diferenció la tasa según actividad acreditada ante SERNAGEOMIN. El diagnóstico de sus efectos es hoy compartido: entre 2023 y 2025 las concesiones en nómina de remate aumentaron un 45% para explotación y un 75% para exploración; la participación de pequeños y medianos mineros cayó de cerca de dos tercios a poco más de la mitad del total de concesionarios.

El PdL elimina la progresividad exponencial y fija un techo de 0,4 UTM por hectárea. Ese es su aporte central. Pero mantiene el modelo híbrido y no toma posición sobre cuál debe ser la lógica del régimen de amparo chileno. La Constitución, en el artículo 19 N° 24 inciso séptimo, establece que la concesión obliga a desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el interés público, y que el régimen de amparo tenderá a obtener ese cumplimiento. El amparo por trabajo efectivo responde a esa exigencia con una condición de mérito; el amparo objetivo, con un pago que funciona como precio de reserva del derecho. Un modelo híbrido que no define con precisión los elementos de cada uno no tiene las virtudes de ninguno: genera costos de transacción sin producir certeza, y cuando la ley no resuelve esa tensión, la traslada al reglamento y a la práctica administrativa, que es exactamente donde el sistema ya ha demostrado que falla.

LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA: EL RIESGO QUE EL PDL NO CORRIGE

El Mensaje Presidencial reconoce expresamente que la aplicación heterogénea de criterios por parte de SERNAGEOMIN según región fue uno de los factores determinantes de la reforma: el Ejecutivo identifica la discrecionalidad del Servicio como causa del problema. El articulado propuesto, sin embargo, no elimina ese espacio, lo reorganiza bajo nuevas causales.

Las tres causales del nuevo artículo 142 bis que habilitan el acceso a la patente rebajada- equivalente a 0,1 UTM por hectárea, frente al techo general de 0,4 UTM/ha- contienen elementos que la ley no define con precisión suficiente. La causal (a), que cubre proyectos en cualquier etapa del ciclo minero -exploración, construcción, explotación, cierre-, remite al reglamento la definición de qué constituye cada etapa y no establece plazo ni efecto jurídico para la dilación de SERNAGEOMIN en la admisión a trámite. La causal (c), que permite acceder a la rebaja por la entrega de información geológica certificada por el Servicio conforme al artículo 21 del Código de Minería, delega en SERNAGEOMIN una facultad sin plazo perentorio, sin estándar legal de evaluación y sin consecuencia jurídica para la inacción. La remisión reglamentaria cubre la totalidad de los aspectos operativos del sistema.

Para un operador de mediana o pequeña escala, esto no es un detalle procedimental. Es la diferencia entre planificar con certeza o no. Un sistema que obliga al titular de un derecho real constituido judicialmente a justificar periódicamente que merece la tasa ordinaria, sin que la administración tenga plazo definido ni efecto establecido para su inacción, invierte la relación entre el derecho constitucional y la carga burocrática. Y ese es el tipo de incertidumbre que aleja capital de exploración.

La corrección es técnicamente precisa. Dos indicaciones la construyen: incorporar en la ley, no en el reglamento, los parámetros mínimos de evaluación de cada causal; y establecer un plazo de pronunciamiento de treinta días hábiles con silencio administrativo positivo. Ambas son coherentes con la Ley N° 19.880, no implican costo fiscal y elevan de manera sustancial la calidad institucional del régimen.

EL HORIZONTE QUE OBLIGA A EXIGIR MÁS

La Política Nacional Minera 2050 proyecta a Chile como potencia responsable en minerales críticos para la transición energética. Ese horizonte exige un sistema concesional que opere con la confiabilidad necesaria para sustentar ciclos de inversión de largo plazo. Las concesiones que hoy se constituyen o que se mantienen con certeza gracias a esta reforma, son las que en la próxima década deberán convertirse en proyectos de explotación de cobre, litio y otros minerales estratégicos.

Un régimen de amparo que descansa en discrecionalidad administrativa sin control suficiente no es funcional a ese horizonte. El sector lo sabe. Y precisamente porque lo sabe, la discusión en particular es el momento de las indicaciones precisas que transformen un buen proyecto en un texto técnicamente sólido.

• El autor es presidente del Centro de Arbitraje y Mediación Minero de Chile (CAMMIN), abogado con más de 30 años de trayectoria en regulación minera, ambiental e infraestructura, ex fiscal de ENAMI, ex vicepresidente ejecutivo de COCHILCO y ex director nacional de SERNAGEOMIN.